La mutualisation des services au sein du bloc communal : une opportunité ?

Ainsi, sur la période 2012-2015, environ 478 opérations de création / fusion / extension ont concerné des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Sia Partners a donc souhaité approfondir cette thématique au cœur de l’actualité des communes et intercommunalités :

• Quels sont les objectifs de la mutualisation ?
• Quels sont les gains recherchés ? Sont-ils toujours au rendez-vous ?

Dans le cadre d’une dynamique de rationalisation impulsée par le cadre législatif (loi dite « ATR » du 6 février 1992, loi Chevènement du 12 juillet 1999, loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, loi Pelissard-Sueur), les rapprochements entre structures intercommunales se sont intensifiés ces dernières années.

La cible de simplification a été atteinte par des opérations de création / fusion / extension qui ont contribué à remodeler la carte intercommunal avec une tendance significative en faveur d’une diminution du nombre de structures (436 suppressions sur les exercices 2012-2013), notamment à travers la suppression de la catégorie juridique des pays et de la réduction du nombre de syndicats intercommunaux. D’autres formes de regroupement ont émergées suite à la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. En effet, la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles, prévoit notamment la transformation d’EPCI à fiscalité propres de plus de 400 000 habitants situés dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, en métropole de droit commun. Ainsi, 10 EPCI à fiscalité propre se sont transformés en métropole le 1er janvier 2015 : 3 communautés d’agglomération (Rennes, Grenoble, Rouen), 5 communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Nantes, Strasbourg, Toulouse) et 2 selon le dispositif de transformation facultative : Montpellier et Brest. Enfin, la loi MAPTAM prévoit également la création de métropole à statut particulier dont celle de Lyon qui a émergé en 2015.

Les retours d’expériences sur les pratiques de mutualisation en France montrent qu’elles sont pour l’instant essentiellement articulées entre la structure intercommunale et la ville-centre (lorsqu’il en existe une, voire plusieurs)[1]. De plus, des plateformes de services (mutualisés entre la communauté et la ville-centre) à destination de l’ensemble des communes de l’EPCI sont en train de se développer avec une offre de services élargie : informatique, assistance juridique, services techniques, RH, etc.

Plus précisément, dans le cadre de la mise en commun de services à l’échelle d’un territoire, on observe deux phénomènes : les mutualisations dites horizontales ainsi que les mutualisations verticales ou ascendantes schématisées ci-dessous.

Les principaux constats[2] au regard de la diversité des formes de mutualisation :

• Il n’existe pas de corrélation entre l’intensité des mutualisations et les spécificités du territoire.
• En revanche, les caractéristiques économiques, géographiques et démographiques des intercommunalités peuvent influer sur le mode de mutualisation et son niveau d’intégration.
• La mutualisation constitue avant tout un projet de nature politique, le résultat d’une ambition commune au niveau local, ce qui explique la forte hétérogénéité de ses formes.

Bien que fortement incitée par le cadre législatif[3] avec l’obligation pour les EPCI d’élaborer un schéma de mutualisation des services, la mutualisation revêt des finalités multiples :

Un objectif de solidarité territoriale et de préservation du niveau de service rendu

En permettant aux communes de proposer à leurs administrés des services qu’elles n’auraient pas seules la capacité de financer, la mutualisation des services a une réelle vertu péréquatrice et d’homogénéisation du service rendu sur le territoire. Grâce à cette logique de solidarité des territoires et de capitalisation des bonnes pratiques, les populations peuvent bénéficier de services administratifs, techniques et d’ingénierie de qualité accrue quelle que soit la taille et les moyens de leur commune de résidence. A court ou moyen terme, les EPCI cherchent ainsi à s’appuyer sur la mutualisation des services pour harmoniser géographiquement la qualité du service dans un souci d’équité de traitement des habitants et pour pérenniser des activités potentiellement menacées par l’évolution défavorable des finances publiques locales. D’après le baromètre 2014 des maires et élus locaux, l’intercommunalité est ainsi vue comme un atout par les élus, qui permet de développer des politiques locales pour lesquelles la municipalité n’a plus - de manière isolée - les ressources suffisantes pour assumer.

Un objectif de diversification de la gamme de services offerts sur le territoire

En permettant de dégager des marges de manœuvre redéployables, la mutualisation constitue également un levier pour élargir les périmètres d’actions de la communauté et étendre l’offre de services proposée aux citoyens et aux entreprises sur le territoire. 

Un objectif de mise en cohérence de l’action publique à l’échelle territoriale

En favorisant les synergies et la coopération territoriale, la mutualisation permet d’améliorer la coordination des politiques publiques locales par une communication renforcée et un décloisonnement des acteurs. Elle constitue aussi une opportunité pour repenser l’ingénierie territoriale et l’organisation des services afin d’améliorer l’efficience et la pertinence de l’action publique locale, notamment en supprimant les « doublons » et redondances sans valeur ajoutée.

Un objectif de maîtrise des dépenses dans un contexte budgétaire contraint

Outil complémentaire au pacte fiscal et financier du bloc communal, la mutualisation des services peut être pensée pour permettre à terme d’optimiser les dépenses de fonctionnement grâce à la mutualisation de postes de coûts pour la mise en œuvre de certains services (par exemple les fonctions supports) et à une meilleure efficience organisationnelle. De plus, une gestion unifiée des services favorise l’optimisation des moyens (en évitant les redondances de postes notamment et en favorisant la simplification des processus) et présente des avantages non négligeables en termes de commandes publiques (économies liées aux volumes et aux capacités renforcées de négociation).

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Dans les faits, si la mutualisation des services est principalement associée à l’idée de maîtrise voire de rationalisation des dépenses du bloc communal, l’analyse des résultats obtenus dans la pratique par la mission IGF-IGA en 2014 met en exergue une extension de la gamme de services offerts plus que des gains financiers nets.

En effet, les gains d’efficience et de qualité recherchés par la mutualisation ne sont pas forcément synonymes d’économies. Cela peut partiellement être expliqué par le fait que certaines démarches engagées sur le terrain sont davantage le fruit de compromis politiques que de réflexions sur l’amélioration organisationnelle des services ou tout simplement par des choix motivés par une réticence à toucher à l’environnement de travail des agents et au dialogue social.

D’autre part, les mutualisations ne sont pas porteuses d’économies en elles-mêmes, comme nous le montre les expériences actuelles, et ces gains sont en outre difficilement quantifiables pour les collectivités territoriales… L’analyse des tendances de ces dernières années montre que les mutualisations se sont fortement développées sans pour autant que les dépenses soient maîtrisées : les dépenses des EPCI ont ainsi cru de près de 5% par an (hors inflation) en fonctionnement et de 3% par an en investissement entre 2006 et 2013. 

C’est pourquoi l’équipe Sia Partners a travaillé à l’élaboration d’une méthode d’analyse de la valeur spécifique aux projets de mutualisation de services du bloc communal (baptisée MAREVACT) afin d’anticiper au mieux une vision en coûts complets du projet et de valoriser ses apports stratégiques.

[1] Panorama et enjeux de la mutualisation entre communes et communautés, Etude AdCF – Mairie Conseils – ADGCF, janvier 2015

[2] Source : Rapport IGF – IGA, « Les mutualisations au sein du bloc communal », Décembre 2014

[3] Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite loi RCT)